Trabajo Presentado en el IV Simposio Internacional del Carbon en México, Texcoco, Mayo de 2013.
Working Paper.
Diseño
de mecanismos de mercado para la mitigación del cambio climático: opciones de
política pública en México.
Balderas-Torres, Arturo.
Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental,
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), antigua carretera a Pátzcuaro
8701, CP 58190 Morelia, Michoacán, México
CSTM, Twente Centre for Studies in Technology and
Sustainable Development/LSEB, Laboratory for Social Interactions and Economic
Behavior, University of Twente, Postbus 217, 7500 AE, Enschede, Netherlands
Resumen
Los mecanismos inspirados en
mercado para lidiar con la provisión de bienes públicos ambientales tienen sus
bases teóricas en los procesos de negociación Coaseana y han sido vistos como
alternativas costo efectivas para abordar el problema de las externalidades
ambientales. Con base en este fundamento han surgido a nivel global mecanismos
para la mitigación del cambio climático como los programas de intercambio de
derechos de emisión, los mercados voluntarios de carbono, los programas de pago
por servicios ambientales (PSA) y los impuestos a las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI). En México la legislación federal y local en materia
de cambio climático propone el uso de instrumentos económicos de mercado para
promover las actividades de mitigación. En este trabajo se hace una descripción
general de las características, ventajas y desventajas de estos instrumentos de
política ambiental y una propuesta de aplicación en México. La mejor opción
sería un sistema mixto que incluya un impuesto a las emisiones de GEI para
financiar un sistema público de subsidios y PSA en coexistencia con un mercado
voluntario de carbono donde las compras hechas por empresas o ciudadanos puedan
deducirse del impuesto a las emisiones de GEI. De esta forma se definirían los
derechos de propiedad sobre los beneficios y costos ambientales vía los
subsidios e impuestos, se reducirían los costos de transacción, al tiempo que
la competencia entre los sistemas público (impuesto-subsidio) y privado
(mercado de carbono) favorecería la transparencia y eficiencia en la
implementación de las acciones de mitigación en ambos casos.
Palabras
clave: Protocolo de Kioto, política ambiental, diseño y economía
institucional, REDD+.
Introducción
Los gobiernos a
nivel internacional están utilizando cada vez más políticas ambientales basadas
en mecanismos de mercado como un medio para vincular a los usuarios y
proveedores de servicios ambientales, tales como la mitigación del cambio
climático y así favorecer la conservación y provisión de los mismos, a niveles
socialmente óptimos. México no es la excepción, la Ley General de Cambio Climático
(LGCC) y las Leyes y proyectos de Ley estatales de cambio climático de varios estados
y el Distrito Federal hacen referencia al diseño, uso y promoción de mecanismos
de mercado y de comercio de emisiones como instrumentos económicos de política
climática.
La intención de éstas políticas es ayudar a resolver la conocida falla de
mercado de las externalidades ambientales y problemas como el parasitismo (free-riding) que aparecen cuando los
servicios ambientales son considerados como bienes públicos (Pigou, 1932;
Bator, 1958; Samuelson, 1954; Cornes y Sandler, 1996; Stern, 2006). La teoría económica
clásica indica que los mercados fallan en proveer los servicios ambientales a
niveles óptimos porque los precios de los bienes y servicios por lo general no
incluyen el valor social que se le da al medio ambiente (p.e. Landell-Mills y
Porras, 2002). Una de las opciones para corregir ésta falla de mercado es
integrar el valor de la externalidad ambiental en el precio de bienes y
servicios, a través de impuestos o subsidios, o desarrollar mecanismos de
mercado ad hoc enfocados en la
provisión de los servicios ambientales (p.e. Perman et al., 2003). El objetivo
de este trabajo es describir algunas de las opciones y características de las
políticas públicas ambientales basadas en mercado que podrían adoptarse para la
de mitigación del cambio climático con una aplicación al caso de México.
Antecedentes
y Marco Teórico
Los
instrumentos económicos de política ambiental buscan cambiar el comportamiento
de las personas o empresas por medio de incentivos que son creados al modificar
los precios y mercados de ciertos bienes y servicios y así alcanzar un objetivo
ambiental particular; en contraste las políticas ambientales de comando y
control buscan imponer obligaciones o restricciones directas a las actividades
de los agentes regulados (p.e. Perman et al., 2003). En este contexto, la
ventaja de los mecanismos de mercado es que ayudan a desarrollar las opciones
de mitigación del cambio climático o de conservación ambiental de una forma
costo-efectiva (Aldy et al., 2003). La principal ventaja de los mecanismos de
mercado es que promueven el uso eficiente de los recursos a través del
equilibrio entre la "oferta" y "demanda" (Landell-Mills y
Porras, 2002), al tiempo que facilitan la adopción de objetivos para la gestión
de recursos naturales en un sentido social más amplio (Muradian et al., 2010).
En 1960 Ronald
Coase argumentó que la posibilidad de negociación entre diferentes actores, en
este caso los proveedores y usuarios de los servicios de mitigación del cambio
climático, en lo que podría llamarse un mercado, permitiría obtener resultados
eficientes y socialmente óptimos en comparación con el marco institucional más
rígido asociado a la legislación de responsabilidad, daños y compensación (en
inglés Law of Torts). En este
contexto, los actores pueden cubrir los costos de acudir a las cortes para
resolver sus conflictos de responsabilidad y daño, o llegar a un acuerdo entre
ellos sin ir a juicio. Aquí, el "mercado" se entiende como un
"espacio" creado por el marco institucional para que estos proveedores
y usuarios puedan reunirse y establecer acuerdos mutuamente satisfactorios. Algunos
ejemplos de sistemas inspirados en éste tipo de negociaciones para la
mitigación del cambio climático, son los mercados de carbono bajo el Protocolo
de Kioto (PK) dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el
Cambio Climático (CMNUCC)(p.e. Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)), los mecanismos
de mercado que podrían incluirse como parte del programa internacional para
reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal en los
países en desarrollo (REDD+), los mercados voluntarios de carbono, así como los
programas de pago por servicios ambientales (PSA)(p.e. CMNUCC, 2012; Peters-Stanley
et al., 2011; Pagiola et al., 2002).
Los requisitos
para realizar negociaciones Coaseanas eficientemente, en este caso aplicado a
la provisión de los servicios de mitigación del cambio climático, serían las
siguientes: se deberían asignar los derechos de propiedad sobre los beneficios y
costos ambientales (i.e. adoptar en la legislación el principio de compensación
por desarrollar acciones de mitigación y el principio de responsabilidad o ‘el
que contamina paga’ por la generación de emisiones de GEI respectivamente); no
debería haber costos de transacción en la negociación, implementación, certificación,
monitoreo y verificación de los acuerdos para el desarrollo de las medidas de
mitigación en el mercado; y debería contarse con toda la información sobre los
beneficios y costos asociados a las diferentes acciones y opciones de
mitigación y los daños por no desarrollar las acciones (Coase, 1960; Zerbe,
1980; Wohar, 1988; Balderas-Torres et al., 2013a). Aunque éstas condiciones difícilmente
se cumplen en la práctica, por ejemplo difícilmente se eliminarán todos los
costos de transacción, este enfoque se ha convertido en la base para establecer
los mecanismos de mercado y comercio de derechos de emisión como instrumentos
de política ambiental primero en EE.UU. y ahora globalmente (Voss, 2007).
En los mercados
de carbono, es posible desarrollar proyectos específicos para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) o incrementar la absorción de
carbono en sumideros (p.e. bosques y selvas). Los beneficios para la mitigación
del cambio climático de un proyecto, son cuantificados al estimar las
reducciones de emisiones o aumento de captura de carbono en comparación con un
escenario de línea base (i.e. lo que habría ocurrido en ausencia de la
intervención) en términos de las toneladas de dióxido de carbono equivalente
(tCO2eq) que no son emitidas o que son removidas de la atmósfera; la
valoración de los servicios de cambio climático y su negociación en los
mercados de carbono se cuantifica entonces en términos de las toneladas de CO2eq.
Los compradores
en un mercado de carbono son aquellos agentes que generan emisiones de GEI y no
pueden desarrollar actividades de mitigación costo-efectivas para cumplir con
sus objetivos ambientales. En virtud de la forma en que éstos objetivos
ambientales son establecidos, y motivan la participación en los mercados desde
el lado de la demanda, existen dos tipos de mercados: los de cumplimiento y los
mercados voluntarios.
En los mercados
de cumplimiento la demanda es generada al crear una legislación que impone
objetivos de reducción de emisiones a un país o sector de la economía; la
participación en un mecanismo de mercado ofrece a los agentes regulados la
opción de reducir el costo de cumplimiento. Un ejemplo de los mercados de
cumplimiento son los mercados de carbono derivados del PK; en ellos la demanda
es creada por la obligación legal vinculante adoptada por los países
desarrollados que figuran en el Anexo B del PK para reducir sus emisiones de
GEI. Éstos países, y los sectores regulados dentro de ellos, pueden comprar
‘créditos de carbono’ vía los mecanismos flexibles del PK para cumplir con sus
objetivos (i.e. mecanismos de comercio de emisiones, MDL y JI)(CMNUCC, 1998).
Por otro lado como su nombre lo indica en los mercados voluntarios, los
compradores no tienen una obligación legal de reducir sus emisiones, sin
embargo deciden emprender acciones de mitigación del cambio climático. En éste
contexto las empresas y las personas compran los certificados de reducción de
emisiones o de captura de carbono con el fin de cumplir con objetivos de
política ambiental interna, por razones de responsabilidad ambiental o social, mercadotecnia
verde o como una fase de pre-cumplimiento ante nuevas políticas públicas
ambientales (Peters-Stanley y Hamilton, 2012).
Por el lado de
la oferta, para poder acceder a los mercados de carbono, el desarrollador de un
proyecto debe registrarlo y certificarlo de acuerdo a las metodologías
aprobadas por ejemplo dentro de la CMNUCC o por organizaciones de certificación
en el mercado voluntario (p.e. Voluntary
Carbon Standard, Plan Vivo). Una vez que ha certificado el proyecto, el
desarrollador puede "vender" o negociar los certificados de reducción
de emisiones o créditos de carbono en los mercados correspondientes. Para que
un mercado sea efectivo, los incentivos para los desarrolladores de proyectos
deberían al menos igualar los costos de participación e implementación de
dichas actividades. Los mecanismos de mercado necesitan estimular la demanda y
valoración de los bienes o servicios ambientales a niveles específicos para
asegurar el desarrollo de proyectos para su provisión.
Mercados
de Carbono en México.
México es un
país en desarrollo con un alto grado de urbanización y de actividad industrial,
ocupando el decimoprimer sitio entre los países con más emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI)(Vance, 2012). En 2008 México fue uno de los primeros
países en expresar un compromiso voluntario para reducir sus emisiones de GEI
(Adam, 2008) el cual ha quedado registrado bajo la CMNUCC y en la LGCC
(SEMARNAT, 2012a). El objetivo indica que México habrá reducido sus emisiones
de GEI en un 30% en 2020 (CMNUCC, 2011), y el 50% en 2050 (SEMARNAT, 2012a), para
lo cual se desarrollarán como parte de la estrategia nacional mecanismos
basados en el mercado con una importante participación del sector forestal en
el contexto de REDD+ (PECC, 2008; CONAFOR, 2010). En el sector forestal en
específico, México tiene amplia experiencia en el programa nacional de pago por
servicios ambientales (PSA); desde la administración federal 2006-2012 se ha
apostado por el desarrollo de mercados locales de servicios ambientales (Presidencia,
2007). Además hay una serie de proyectos de captura de carbono en el mercado voluntario,
incluyendo los proyectos Scolel-té y Neutralízate (ICCC, 2007). Según la LGCC
el uso de mecanismos de mercado como instrumentos de política climática
permitirá desarrollar acciones de mitigación costo eficientes (Art. 33-II), las
cuáles serán reguladas por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
(Art. 47-VIII). Además el artículo 95 indica que se dará libertad a los
interesados que deseen participar en los mercados internacionales de carbono. En
el contexto de las regulaciones en materia de cambio climático a nivel estatal
y en el Distrito Federal es posible identificar dos posturas en relación a los
mecanismos de mercado. Por un lado se indica que se promoverá la participación
en los mercados internacionales de carbono en términos establecidos en el
Protocolo de Kioto (PK) (p.e. D.F., Guanajuato, Puebla, Baja California, Quintana
Roo, Chiapas); en una segunda línea también se buscaría generar mercados de
carbono a nivel local (p.e. Coahuila, D.F., Quintana Roo).
Metodología.
Existen
diferentes tipos de mecanismos de mercado para valorar los servicios
ambientales. Este trabajo presenta a continuación una breve descripción de las
principales características de algunos de ellos con base a la teoría económica
y los ejemplos que se han desarrollado a nivel internacional y en México. Las
opciones de política pública descritas son las siguientes: sistema de
intercambio de derechos de emisión con tope de niveles de emisión (Cap-and-Trade, en inglés) y su extensión
a nivel micro en los sistemas de comercio individual de carbono; los programas
de pago por servicios ambientales (PSA) y otros programas de subsidios; los mercados
voluntarios de carbono y los impuestos a las emisiones de GEI. Después de la descripción
se presenta una tabla resumen concentrando las características de cada tipo
política seguida de la discusión y conclusiones sobre cómo podría realizarse la
implementación de éstos instrumentos económicos en México.
Mecanismos de Mercado Disponibles como Opciones de
Política Pública
Sistemas
de Intercambio de Derechos de Emisión con Tope de Niveles de Emisión.
Este es un
instrumento económico de política ambiental, que surgió como una alternativa a
las regulaciones de comando y control, ya que permite al regulador controlar
los niveles de contaminación y reducir los costos de control de la
contaminación (p.e. Hanley et al., 1997). Siguiendo los pasos típicos para el
establecimiento de éstos sistemas (p.e. Tietenberg, 2003; Hanley et al., 1997;
Perman et al., 2003), el regulador debe primero fijar un límite para indicar el
nivel máximo permitido de un contaminante o de emisiones en un sistema (p.e. a
nivel estatal, sectorial o nacional). Después debe crear un número equivalente
de unidades o permisos de emisión del contaminante los cuales se distribuyen
entre los diferentes emisores regulados (p.e. empresas). Esta asignación puede hacerse
con o sin costo para los actores regulados, lo que podría representar una fuente
de financiamiento público; además la asignación podría hacerse
proporcionalmente a las emisiones de cada actor previas al inicio del programa
o por medio de subastas. Si al final del periodo de reporte determinado las
empresas producen más emisiones que el número de "permisos" con los
que cuentan, entonces son sancionadas y multadas. Así, las empresas tienen las
siguientes opciones: mantener los niveles de emisión dentro de su asignación
inicial de permisos (p.e. trabajando menos horas); volverse más eficientes y
reducir las emisiones de sus operaciones; comprar permisos a otras empresas que
estén dispuestas a venderlos; o no hacer nada y pagar la multa correspondiente.
En estos sistemas las empresas pueden reducir el costo de control de la
contaminación al comparar su costo interno de abatimiento, que normalmente es
desconocido para el regulador y las otras empresas, con el precio de los
permisos en el mercado y el costo de las multas por incumplimiento; son éstos
factores en combinación con la magnitud del objetivo de reducción de emisiones
lo que determina el precio que los permisos de emisión podrían tener en el
mercado. Por lo general, las empresas pueden negociar los permisos durante un
periodo de tiempo hasta que sean retirados del mercado, caduquen o los utilicen
en sus inventarios y reportes para demostrar el cumplimiento con sus objetivos
de reducción de emisiones (p.e. anualmente).
Después de
establecer el tope de emisiones y asignar los permisos, el gobierno debe
regular el comercio de emisiones, verificar el cumplimiento de la regulación
(i.e. que no haya emisiones sin permisos o evasiones como uso de combustibles
provenientes del mercado negro), y establecer nuevos límites de reducción de
emisiones. En el contexto del PK los permisos de emisión se denominan como
unidades de cantidad –de emisiones- asignadas a nivel de país entre los
participantes en el PK (AAU por sus siglas en ingles). A nivel proyecto es
posible generar unidades o ‘permisos de emisión’ adicionales, tales como los
certificados de reducción de emisiones (CER) dentro del esquema MDL, o las
unidades de reducción de emisiones dentro del esquema de implementación
conjunta (URE en JI). Estas unidades se llaman comúnmente créditos o bonos de
carbono, representan una tonelada de CO2eq no emitida o removida y
sustituyen a las emisiones por la parte o país comprador. Desde mediados de la
década pasada ha sido posible desarrollar proyectos MDL en países no listados
en el Anexo B, en desarrollo, para fungir como proveedores en el mercado y vender
los créditos de carbono en éste mercado de cumplimiento.
Comercio
Individual de Carbono (Personal Carbon Trading, PCT)
Los sistemas de
comercio de emisiones descritos en la sección anterior generalmente se enfocan
en los sectores productivos de la economía, a nivel de grandes empresas en
especial de instalaciones de uso intensivo de energía (Aldy et al., 2003). Estos
programas no están diseñados para la participación a nivel micro o de
ciudadanos debido a los grandes costos administrativos y de transacción que
esto implicaría en el monitoreo de los límites de emisión y de reporte
(Lockwood, 2010), de esta forma la población en general ha quedado desvinculada
de éste tipo de esfuerzos de mitigación del cambio climático. Si se creara un
sistema de comercio de carbono a nivel individual, se podría involucrar
activamente a la población en la mitigación del cambio climático contribuyendo
así a promover los cambios de comportamiento necesarios (Fawcett y Parag,
2010); además esto también ayudaría a definir los derechos de propiedad del
medio ambiente (Fawcett y Parag, 2010) creando responsabilidades sobre las
emisiones hechas por encima de los límites establecidos. Al igual que el
comercio de emisiones a nivel macro, el comercio personal de carbono requeriría
la asignación de derechos de emisión a los ciudadanos, a los cuales se les
descontarían las emisiones de cualquier actividad realizada; como en los
sistemas existentes, los derechos de emisión podrían ser objeto de comercio
entre los ciudadanos (Parag y Eyre, 2010) lo que permitiría a aquellas personas
que generen emisiones por debajo de su asignación per cápita anual vender los permisos excedentes y beneficiarse
económicamente. Las implicaciones del comercio de carbono personal se han
analizado para países desarrollados (i.e. los EE.UU. y algunos países de
Europa) (Fawcett, 2010). A nivel micro el comercio individual de carbono podría
tener diferentes alcances (Fawcett y Parag, 2010), podría enfocarse
considerando las emisiones de toda la economía (FEASTA, 2008), centrarse en
sectores específicos como el consumo de energía en los hogares (Niemeier et al,
2008; Eyre, 2010) o en las emisiones del transporte (Raux y Marlot, 2005); sin
embargo aún no se ha instituido a gran escala en ningún país.
Pago
por Servicios Ambientales (PSA) y Programas de Subsidios
En el contexto
de los esfuerzos de mitigación del cambio climático los programas de PSA pueden
utilizarse como instrumentos de política ambiental para reducir emisiones en el
sector forestal principalmente para valorar e incentivar la reducción de
emisiones por deforestación como parte de REDD+ (Balderas Torres y Skutsch,
2012). El manejo sustentable de bosques y selvas ayuda a mitigar al cambio
climático al reducir las emisiones por deforestación y degradación forestal y
favorecer la captura de carbono en la vegetación y suelos. Los programas de PSA
se refieren a transacciones voluntarias entre por lo menos un proveedor y un
usuario de un servicio ambiental, el cual es condicionado a desempeño (Wunder,
2005). Los elementos básicos en el diseño de estos programas son: la definición
del servicio que ha de ser valorado, el objetivo del programa, la escala de
aplicación, la estimación de la oferta y la demanda potencial, y el
establecimiento de un marco normativo/institucional adecuado (Landell-Mills y
Porras, 2002). Es el potencial de una posible negociación entre el proveedor y
el usuario lo que asemeja a los PSA con las negociación de Coase. Sin embargo,
los PSA y los sistemas de intercambio de emisiones tienen diferencias
sustanciales.
Una diferencia
esencial entre los PSA y los sistemas de comercio de emisiones es la forma en
que se fundamenta inicialmente la valoración ambiental. En los PSA, la
valoración es motivada por la escasez real de un recurso natural causada por su
continua degradación (Kinzig et al., 2011; Kroeger y Casey, 2007) y no por el
valor percibido sobre la escasez de los permisos (i.e. Tietenberg, 2003). Así,
los programas de PSA por lo general tienen como objeto valorar recursos naturales
específicos, muchas veces delimitados geográficamente. Sin embargo, teniendo en
cuenta los problemas para coordinar a un gran número de compradores (p.e. todos
los usuarios del recurso hídrico de una cuenca), en los programas de PSA es el
gobierno quien por lo general actúa como comprador único en nombre de los
usuarios del servicio ambiental, como es el caso del programa nacional de PSA
en México (Muñoz-Piña et al., 2008). En este contexto la posibilidad para
negociar entre proveedores y el comprador es mucho más limitada que en el caso
del comercio de emisiones. Normalmente el pago o el precio del servicio
ambiental se traduce en un pago fijo por hectárea por año basado en estudios
del costo de oportunidad de actividades productivas alternativas a la
conservación forestal (Muñoz-Piña et al., 2008). Los pagos se ofrecen a los
proveedores generalmente por medio de convocatorias abiertas, las cuales son
limitadas por el presupuesto público siguiendo reglas de operación
relativamente poco flexibles (p.e. solo se puede aplicar al programa en ciertas
fechas durante el año y sólo en zonas elegibles definidas previamente por el
regulador). En este contexto los propietarios o comunidades deciden
voluntariamente si aplican o no al programa así como el nivel de implementación
en cuanto al número de hectáreas, pero por lo general no pueden determinar el
tipo de servicios ambientales que pueden proveer (i.e. elegibilidad en el
programa), ni negociar el nivel del pago.
Cuando los
esquemas de financiamiento de PSA vinculan directamente a los usuarios del
servicio ambiental, existen más probabilidades de que el programa sea
sustentable a largo plazo (Pagiola et al., 2002). Por ejemplo en el caso del
programa nacional de PSA en México, una parte del presupuesto del programa se
recauda vía el cobro de derecho de explotación de aguas subterráneas y otra
parte corresponde a asignación directa presupuestal en el congreso (Muñoz-Piña
et al., 2008). Así el financiamiento para los pagos no está necesariamente
ligada a los usuarios, lo que por un lado significa que el pago hecho por un
usuario no se aplicará necesariamente en su misma cuenca hidrológica (dependerá
de si los proveedores de la cuenca envían su solicitud de participación y si
ésta es aprobada por el regulador); por otro lado si el nivel de cobro
establecido por el regulador, vía un cobro o impuesto ambiental, no es lo
suficientemente alto, no será posible incentivar entre los usuarios un cambio
de comportamiento para reducir la presión sobre los recursos o servicios naturales.
En este sentido la valoración ambiental en un PSA es más insensible a la
demanda y el sentido de la escasez del servicio ambiental entre los usuarios.
Al ser programas predominantemente públicos, lograr el cambio institucional en
las reglas de operación y financiamiento para lograr una mayor valoración, es
más lento que en el caso de los mecanismos de negociación directa entre
usuarios y proveedores. Cabe recalcar también el riesgo de que si no existe la
transparencia debida en la designación de áreas elegibles, evaluación de
solicitudes, asignación de recursos y evaluación de desempeño en la
implementación del programa, éste tipo de programas públicos pueden ser más
vulnerable a intereses de grupos políticos.
Otra diferencia
es que el desempeño en los programas PSA por lo general no se mide de forma
exhaustiva en términos cuantitativos contrario a la cuantificación directa en
los sistemas de comercio de emisiones y mercados de carbono (i.e. en tCO2eq,
o en términos de la disponibilidad de agua en metros cúbicos en caso de
servicios hidrológicos); en los programas de PSA a veces se asume que la
conservación cualitativa de ciertos atributos ambientales (p.e. la cobertura de
copa en un bosque) es suficiente para garantizar la prestación de los servicios
ambientales.
Los PSA son
estrategias orientadas al sector forestal, sin embargo también es posible crear
sistemas de subsidios públicos para la implementación de otras medidas de
mitigación (p.e. tarifas preferenciales para los generadores de energía
renovable o pagos para el reciclaje de residuos). En estos casos los
interesados no deben cubrir grandes costos de certificación y transacción, en
comparación con los mercados de carbono, bajo el supuesto que el regulador los
ha cubierto al establecer el marco institucional macro para el PSA o el programa
de subsidios.
Mercados
Voluntarios de Carbono.
Como se mencionó
anteriormente la diferencia fundamental entre los mecanismos de cumplimiento y
el mercado voluntario reside en la motivación de los compradores a participar
en los programas. Al igual que con los programas de PSA en los mercados
voluntarios la valoración del medio ambiente no se basa en un valor de escasez artificial
fijado por el marco institucional (i.e. los límites de emisión y las sanciones
o multas por no cumplimiento). De forma similar a lo ocurre en los mercados de
cumplimiento, en los mercados voluntarios se ofrecen incentivos basados en el
desempeño cuantitativo (i.e. emisiones evitadas o la cantidad de carbono
removido), siendo sensibles a la demanda y la oferta en términos de cantidades
de créditos de carbono negociados por los proveedores y usuarios así como en la
fijación de precios. Los desarrolladores de proyectos deben cubrir los costos
de transacción aunque estos suelen ser menores en comparación con los mercados
de cumplimiento.
Los diferentes
esquemas y estándares del mercado voluntario han surgido en parte para dar
respuesta a algunas carencias de los mercados de cumplimiento, cabe destacar
las siguientes: para desarrollar actividades no contempladas dentro de las
metodologías MDL; para certificar que los proyectos, incluyendo los del MDL,
generan beneficios sociales o ambientales específicos (p.e. Gold Standard, CCBA);
para permitir la participación de actores de países que no ratificaron el PK o no
participan en mercados de cumplimiento; y para favorecer el desarrollo de
proyectos de una forma más rápida y con menores costos de transacción que en los
mercados de cumplimiento.
En los mercados
voluntarios la demanda está asociada a razones positivas que se pueden vincular
más directamente a la valoración de los recursos naturales y servicios
ambientales y que se ven reflejados en la conservación de una zona geográfica o
intervención con un grupo social concreto, al sentido de responsabilidad
ambiental o en el aumento de los ingresos asociados a la mercadotecnia verde.
El sentido de responsabilidad ambiental, la transparencia en el uso de recursos
y el potencial de acceder a otros co-beneficios, además de la mitigación del
cambio climático (p.e. mejor calidad del aire a nivel local, o tener acceso a
sitios de recreación en sitios de conservación forestal) son elementos que
aumentan la valoración ambiental y demanda potencial en los mercados
voluntarios (Balderas-Torres et al., 2012; Balderas-Torres, 2012). Aunque los
mercados voluntarios representan aún una mínima parte de los mercados de
carbono, sólo el 0,3% de carbono comercializado a nivel mundial (Ziegler et
al., 2011), éstos tienen la virtud de ofrecer una opción directa de mitigación
del cambio climático a nivel micro a sectores no regulados y a ciudadanos como
es la intención de los sistemas de PCT; además mandan importantes señales sobre
las medidas requeridas para mitigar el cambio climático (Linacre et al., 2011).
Impuesto
a las Emisiones de GEI.
Otro
instrumento económico de política ambiental que modifica los precios de bienes
o servicios buscando reducir la presión sobre los recursos naturales son los
impuestos ambientales, en éste caso los impuestos a las emisiones de GEI.
Considerando que el consumo de un recurso natural, por ejemplo el consumo de
combustibles fósiles es sensible al precio (a menor precio habrá mayor
consumo), el regulador puede crear un impuesto ambiental que represente el
costo social de la contaminación para que al aumentar el precio se reduzca el
nivel de consumo y por ende de las emisiones asociadas a un nivel óptimo. Sin
embargo es difícil determinar cuáles serían los daños atribuibles al cambio
climático, además deberían crearse mecanismos ad hoc para imponer los impuestos a las diferentes actividades que
generan las emisiones de GEI (p.e. combustibles fósiles, manejo de residuos y
descargas residuales, procesos industriales, deforestación, etc.).
Al igual que en
el caso de programas de PSA o subsidios ambientales la valoración ambiental es
dada por el regulador y no por los usuarios directos. Normalmente el objetivo
de los impuestos es lograr reducciones como un porcentaje de las emisiones
originales, en este caso el incentivo o los beneficios son las emisiones no
hechas debido al aumento del precio y corresponden al gasto evitado entre
empresas y ciudadanos (ahorro por reducir el pago de impuesto). Esto significa
que a diferencia de los sistemas de intercambio de derechos de emisión y los
mercados voluntarios, un sistema basado exclusivamente en la creación de
impuestos ambientales presupone que no es necesario desarrollar proyectos
individuales de mitigación (para proveer créditos de carbono), por lo que no
sería necesario cubrir los costos de transacción de certificación bajo los estándares
de cumplimiento o voluntarios para cada acción de mitigación. Esto también
significa que solamente aquellos actores que actualmente generan las emisiones
de GEI podrían ‘beneficiarse’ si deciden desarrollar acciones de mitigación; el
corolario es que no habría incentivos para actores que sin tener niveles altos
de emisión pudieran desarrollar acciones independientes de mitigación (p.e.
generación de energía renovable o reforestación y conservación forestal) para
así contribuir a la mitigación del cambio climático. Esta situación también
aparecería en los sistemas de intercambio de derechos de emisión en los casos
en los que nos permita el desarrollo de proyectos para generar créditos
adicionales de carbono (i.e. MDL, JI).
En términos
administrativos el costo de supervisar el sistema dentro de los sistemas
fiscales existentes sería más sencillo en comparación con uno nuevo para verificar
el cumplimiento con los límites de emisión y la contabilidad de derechos de
emisión entre las empresas reguladas o ciudadanos como en el caso de PCT. Sin
embargo, en este contexto se corre el riesgo de que si los ingresos resultantes
del pago de impuestos de las emisiones que sí fueron generadas, no son
etiquetados y manejados transparentemente, éstos pueden terminar siendo tan
sólo un mecanismo más de financiamiento público sin que se destinen
necesariamente a los programas ambientales (Hanley et al., 1997). Más aún, en
un sistema público el marco institucional sería menos flexible, como se
mencionó en la sección de PSA, lo que puede reducir la competitividad así como los
incentivos para generar diferentes opciones de mitigación. Otro problema es que
si el sistema no es controlado correctamente podría aumentar la evasión de
impuestos (i.e. robo y venta clandestina de combustibles). Cuando los recursos
provenientes de los impuestos se destinen a financiar programas de subsidios,
aún si los costos de transacción se mantienen comparativamente bajos, se pueden
generar los problemas que también han sido descritos en la sección de PSA en
los casos en que los programas sean poco transparentes y discrecionales y se
orienten más a fines políticos y no a la generación de resultados ambientales.
Discusión
y Conclusiones
La Tabla 1 presenta un
resumen de las características de los mecanismos de mercado descritos aquí.
Cada opción tiene sus fortalezas, debilidades y riesgos. Considerando los prerrequisitos
para la operación de los mecanismos de mercado, un paso inicial para la
implementación de cualquier opción de política pública sería la definición de los
derechos de propiedad sobre los beneficios y costos ambientales. Esto puede
hacerse reconociendo el derecho de aquellos que realicen actividades de
mitigación del cambio climático a recibir una compensación por los beneficios
ambientales generados; esto sería algo similar a los beneficios que deberán
recibir aquellos propietarios de terrenos forestales que conserven y mejoren
servicios ambientales en el marco de la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable (Art. 134bis, SEMARNAT, 2012b).
Tabla 1. Principales
características de los diferentes mecanismos de mercado como opciones de
política pública ambiental.
|
Opción
|
Demanda/Usuarios
|
Oferta/Proveedores
|
Negociación y Valoración
|
Costos de Transacción
|
Resultados
|
Comentarios (Requisitos, Riesgos)
|
|
1)Intercambio
de Derechos de Emisión
PCT
|
Sectores
económicos regulados.
Todos los sectores e individuos.
|
Empresas/personas
con derechos de emisión excedentes; desarrolladores de proyectos cuando es
permitido agregar créditos de carbono (p.e. MDL, JI).
|
Directa
entre usuarios y proveedores o vía
intermediarios.
Precio
depende de multas, límites de emisión y costo de abatimiento.
|
Altos
costos de transacción, certificación (p.e. mercado internacional PK). Alto
(reporte y monitoreo de límites de emisión).
|
Basados
en desempeño (tCO2eq). Competitividad, transparencia en cuanto
acciones desarrolladas, flexible, reduce costo de mitigación.
|
Requiere
derechos de propiedad claros (i.e. compensación y responsabilidad legal),
asignación derechos emisión, límite de emisiones, multas y garantía de
cumplimiento.
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2)PSA
y programas de subsidios
|
Gobierno
o entidad operadora como representante de usuarios (personas, empresas,
organizaciones).
|
Propietarios
de terrenos forestales en zonas elegibles; desarrolladores de acciones de
mitigación.
|
Baja
negociación con proveedores, usuarios usualmente no participan. Regulador
fija pago según costo oportunidad; recursos de fondos públicos o cobro a
usuarios.
|
No
hay costos de certificación para proyectos. Costo estructura PSA, reporte y
monitoreo operativo. Flexibilidad baja para proveedores (p.e. fechas, zonas,
pago).
|
Según
cumplimiento con PSA, no en tCO2eq,
aptos para deforestación evitada. En otros sectores pagos por desempeño (i.e.
energía renovable producida)
|
En
general desvinculación con usuarios. Riesgo que recursos sean usados con poca
transparencia o con fines políticos y no con base a desempeño ambiental.
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3)Mercado
Voluntario
|
Cualquier
individuo empresa u organización, incluyendo al sector público.
|
Desarrolladores
de proyectos.
|
Directa
entre usuarios y proveedores o vía
intermediarios. Precio depende de resp. ambiental, co-beneficios, pre-cumplimiento
o mercadotecnia verde.
|
Menores
costos de certificación vs. mercado cumplimiento. Costo por proyecto y de
operadores de estándares.
|
Igual
que en 1). Aptos para captura de carbono forestal y acciones de mitigación en
otros sectores.
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Escala
del mercado aun es muy pequeña en comparación con acciones necesarias;
participación sujeta a condiciones de la economía nacional. Diferentes
sistemas de certificación pueden tener diferentes métodos.
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4)Impuesto
a Emisiones
|
Gobierno
como representante de usuarios (personas, empresas, organizaciones).
|
Sectores/individuos
usando productos/ servicios con
gravamen. Incentivos como ahorro por reducción de pago.
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No
hay negociación. Tarifa fijada por el regulador según meta de reducción de
consumo (emisiones) y elasticidad respecto precios. Impuestos ad hoc para cada proceso de generación
de emisiones de GEI.
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Menor
costo por posible incorporación a sistema fiscal existente. No hay costos por
proyecto (certificación)
|
Normalmente
se buscan reducciones porcentuales de consumo y emisiones asociadas; resultados cuantitativos son reflejados en
inventarios de emisiones.
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Riesgo
de aumentar evasión y que recursos sean usados con poca transparencia o con
fines políticos y no con base a desempeño ambiental. No hay incentivos positivos.
Si consumo es insensible a precio no se reducen emisiones y aumenta costo
social.
|
Por el lado de
la demanda, la responsabilidad por las emisiones de GEI podría definirse ya sea
vía un impuesto a las emisiones de
GEI, o en el caso de los sistemas de intercambio de derechos de emisiones, por
medio de las multas por incumplimiento por la generación de emisiones por
encima de la cantidad de permisos que posea una empresa regulada o una persona.
En ambos casos sería posible para el regulador recaudar recursos vía la venta o subasta de los derechos
de emisión o el cobro del impuesto. Sin embargo la creación de un impuesto a
las emisiones de GEI tiene la ventaja de que es más fácil de administrar lo que
reduciría los costos de transacción del sistema, puesto que no sería necesario
que los agentes negocien entre sí esto también reduciría los costos de
transacción aún más. Sin embargo una limitante de utilizar solamente un sistema
de impuestos es que no se crearían incentivos positivos para aquellos actores
que teniendo bajos niveles de emisión pudieran desarrollar acciones de
mitigación del cambio climático; además si el impuesto se establece a un nivel
bajo o si existe una baja elasticidad entre el precio y el consumo de
recursos/generación de emisiones de GEI, las emisiones no se reducirían a los
niveles deseados. Por este motivo, sería conveniente utilizar un sistema de
impuesto a las emisiones de GEI como mecanismo de financiamiento para programas
de incentivos positivos (subsidios) para la implementación de medidas de
mitigación (p.e. producción de energía renovable o programas de PSA). Sin embargo
al ser un sistema eminentemente público existe el riesgo de que los programas
tengan poca transparencia y se privilegien los intereses políticos sobre los
resultados ambientales; también se corre el riesgo de que el sistema sea
relativamente poco flexible principalmente debido a los tiempos de la
administración pública (p.e. autorizaciones presupuestales, cambio de gobierno,
etc.). Al no haber una negociación directa entre usuarios y proveedores las
ganancias sociales que se busca obtener en los mecanismos de mercado no podrían
maximizarse. Como una forma de promover la transparencia en el uso de recursos
y obtener una mayor eficiencia social un tercer elemento que podría incluirse
en la política ambiental sería la promoción del mercado voluntario de carbono
local. Si la compra de créditos de carbono en el mercado voluntario se pueden
deducir a los pagos de los impuestos de emisiones de GEI esto fomentará la
competencia entre las acciones del sector público y las desarrolladas en los
mercados privados. Aquellos actores que no confíen en que sus impuestos estén
siendo usados adecuadamente en los proyectos que más les interesen, podrían
desarrollar proyectos en el mercado voluntario; al mismo tiempo el regulador
tendría interés en demostrar que usa los recursos eficientemente para así no
ver reducido el ingreso fiscal ni su credibilidad. De igual forma los
desarrolladores de proyectos podrían acudir al mercado voluntario si éste
ofreciera mayores incentivos en efectivo o en especie al vincularse con diferentes
actores sociales (p.e. empresas, ONGs, fundaciones) como parte de acuerdos más
amplios para la valoración de los servicios ambientales (p.e. Balderas Torres
et al., 2013b).
La propuesta
sería entonces, crear un impuesto a emisiones de GEI como método para inducir
cambios de comportamiento para reducir la presión sobre los recursos naturales
y financiar programas de subsidios y PSA, al mismo tiempo desarrollar y
fortalecer un mercado voluntario local de carbono con bajos costos de
transacción, donde las compras hechas por los usuarios de servicios de
mitigación del cambio climático puedan ser deducibles del pago del impuesto a
emisiones de GEI. Es importante notar que en este esquema mixto la tasa a la
que se creara el impuesto en términos de pesos por tCO2eq
determinaría las actividades que se implementarían en el mercado;
primordialmente se implementarían proyectos con costos de mitigación iguales o
menores al nivel del impuesto a las emisiones de GEI.
Agradecimientos
El trabajo aquí presentado
está basado en gran parte en la investigación doctoral Balderas-Torres (2012)
realizada en el periodo 2008-2012, con apoyo de la Iniciativa Darwin del Reino
Unido para el proyecto ‘Mecanismo de mercado para la conservación en el Bosque
La Primavera, México’ (proyecto 17027), y con apoyo del proyecto Linking Global Climate Treaties with
Degradation in the Dry Tropical Forests in Mexico financiado por NWO de los
Países Bajos así como con apoyo de becas conferidas por la SEP y el CONACYT.
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A la fecha de elaboración de
éste trabajo fue posible consultar las leyes en materia de cambio climático de
Baja California, el Distrito Federal, Chiapas y Quintana Roo así como los
proyectos de ley de Puebla, Veracruz, Sonora, Coahuila, Guanajuato, San Luis
Potosí.
