La COP15 ha sido calificada por muchos como
un fracaso por no haber logrado entre los países un acuerdo vinculante de
reducción de emisiones. Creo que es necesario ponderar esta crítica. El hecho
de contar con objetivos vinculantes no garantiza el éxito de los esfuerzos de
mitigación del cambio climático simplemente porque no hay mecanismos ni
instituciones que garanticen su cumplimiento. Esto es evidente en el Protocolo
de Kioto: hay países que habiendo ratificado el Protocolo no alcanzarán sus
metas de reducción de emisiones y en la práctica no pasará nada (p.e. Canadá).
Ante esta situación otros países como Japón amagan con no participar en un
segundo periodo de compromisos; esto podría ser entendible pues no solamente están
asumiendo compromisos extra en relación con los países no Anexo I (países
emergentes y en vías de desarrollo) sino que también están en desventaja
comparativa con países que están en el Anexo I y que no están cumpliendo con su
parte. Realmente establecer objetivos vinculantes es lo mejor que podemos
hacer? Cómo sabemos que X o Y objetivo es el adecuado? Y si no se cumplen y además no se puede hacer
cumplir, de qué sirven?
Antes de su nacimiento el Protocolo de
Kioto ya era huérfano de padre, Estados Unidos como el país con mayor nivel de
emisiones nunca lo firmaría. Fue antes de la creación del Protocolo de Kioto durante
la administración Clinton –y vicepresidencia de Al Gore- cuando el senado de
Estados Unidos unos meses antes de la COP 3 resolvió que no firmaría ningún
convenio vinculante de reducción de emisiones. Lo anterior en virtud de que el
Protocolo no contenía obligaciones para países en desarrollo cuyas emisiones muy
pronto rebasarían a las de Estados Unidos (de hecho China ya lo hizo); la comisión
Byrd-Hagel del senado concluyó que esto sería perjudicial para la economía
norteamericana. Esta fue la postura de Estados Unidos hasta antes de
Copenhague.
Por qué ha sido tan difícil llegar a un
acuerdo? Generalizando, los países desarrollados quieren que también los países
en desarrollo y emergentes actúen, pues actualmente tienen altos niveles de
emisiones; por su parte para los países en desarrollo su prioridad es la
prosperidad económica y alegan que son los países ricos lo que históricamente han
generado el problema por lo que ellos deben asumir el liderazgo; con estas
posturas encontradas no fue posible generar más acuerdos que el de Kyoto que se
basó en el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas. En
este Protocolo en esencia los países en vías de desarrollo no asumen compromiso
alguno de reducción de emisiones; su participación en acciones como el
mecanismo de desarrollo limpio, el cual abre oportunidades interesantes de
acción, era (y es) completamente opcional.
Al final de la COP 15 Estados Unidos
apareció junto a otros países incluyendo países emergentes (Brasil, China,
India, Sudáfrica) para presentar los Acuerdos de Copenhague. En este acuerdo
entre otras cosas se reconoce que es necesario tomar medidas para que el aumento
de temperatura no sea mayor a 2°C y establece que los países desarrollados
proveerán $30,000 millones de dólares entre 2010-2012 y hasta $100,000 millones
de dólares por año para el 2020 para acciones de mitigación y adaptación del
cambio climático. Los países que más emisiones de GEI generan han sentado una agenda común sobre la cual se
puede construir un acuerdo más detallado. Ciertamente es un primer esbozo, pero
lo que a mi me parece realmente importante es que al fin parece que empiezan a
mirar en la misma dirección. Sin este tipo de cooperación cualquier objetivo
que se hubiera acordado muy probablemente habría quedado destinado al fracaso.
Ciertamente el margen de acción del gobierno federal norteamericano aún es
restringido por un congreso de diferente signo político pero también lo es que
la disposición de países en vías de desarrollo y emergentes para adoptar
compromisos voluntarios y acciones medibles y verificables de mitigación y
adaptación al cambio climático puede ayudar a desbloquear esto.
Las historias de la humanidad no dejan de
ser a final de cuentas historias de individuos. Un documento reciente del danés
Per Meilstrup analiza el proceso que derivó en el “fracaso” de Copenhague. Describe
cómo desde el seno de la Presidencia de la COP, representantes del gobierno
danés pecaron de protagonismo y fueron llevando el proceso al fracaso con
decisiones que resultaron equivocadas. En Copenhague sí hubo voluntad política,
normalmente no se reúnen más de 100 presidentes y jefes de estado para una
reunión si se sabe que ésta no tendrá éxito. El pecado capital fue no haber
seguido los protocolos de negociación de forma transparente que respetara el
multilateralismo de la convención al negociar los acuerdos solamente entre unos
cuántos países, cuando llegaron los presidentes no había consenso y el
documento que se presentó fue elaborado entre un puñado de países; esto desató el
descontento de aquellos que se sintieron excluidos y traicionados. El acuerdo
no fue ratificado, pero tampoco rechazado. Durante este 2010 y derivados de los
Acuerdos de Copenhague 122 países cuyas emisiones conjuntas representan el 90%
del total mundial han establecido objetivos voluntarios de reducción. Aunque
los objetivos son bajos e insuficientes aún para asegurar que no se pase de un
incremento de temperatura de 2°C (según un estudio de la revista Nature), ciertamente son un primer paso
en la dirección correcta. Si se sigue este proceso en un futuro se fijaran los
objetivos al nivel apropiado, este será un proceso lento esperemos que no
demasiado lento.
La COP 16 no inicia mañana, inició el 19 de
Diciembre de 2009. En este año México en su carácter de responsable del proceso
de facilitación y negociación a través de la Secretaría de Relaciones
Exteriores ha realizado y participado en eventos y reuniones con un perfil más
bajo que el de sus predecesores inmediatos; esperemos que la confianza en el
proceso se haya restablecido. Veremos si las duras declaraciones del año pasado
hacia el final de la COP15 fueron solo una manera de reprochar la forma en que
se hicieron las cosas y se puede retomar las negociaciones de fondo, o si
realmente el proceso está roto.
Finalmente coincido con las críticas que
contrastan las (in)acciones de Copenhague con la rapidez con la que los gobiernos
actuaron para atender la crisis financiera. En perspectiva si comparamos el
cambio climático con el manejo financiero, el dinero se ha utilizado en el
mundo desde hace miles de años, existe un marco regulatorio e instituciones
para su manejo y resolución de problemas. Al presentarse la crisis financiera
ningún país dudó en identificarlo como un problema. Aunque ciertos grupos
poderosos lograron que el rescate financiero los favoreciera (para bien o para
mal, justa o injustamente), fue la existencia de instituciones, prácticas
comunes y acuerdos los que permitieron que las acciones se implementaran. En
comparación con el tema financiero, el conocimiento del cambio climático está
en construcción, existen posiciones encontradas y las instituciones apenas se
están gestando. Podemos comparar: cuántas personas utilizan dinero en su vida
diaria? Cuántas personas tienen información sobre el cambio climático?
Si vamos a hacer una crítica de las
negociaciones esas no deben ser solo a la COP 15 por no haber generado un
compromiso, la crítica sería para todos nosotros. Estar en la COP 16 significa
que llevamos 16 años sin que hayamos podido diseñar, comunicar, consensuar e
implementar las acciones que vamos a hacer para mitigar y adaptarnos al cambio
climático. Construir instituciones toma tiempo, y a nivel internacional es parte del precio
del consenso; crearlas es fundamental pues de otra forma no se puede dar
seguimiento por 20 o 50 años a los compromisos que un puñado de personas hagan
hoy. Creo que en Cancún las condiciones favorecerán de nuevo la negociación de
acuerdos y que las bajas expectativas en comparación con las que había antes de
la COP 15 en cierta forma reducirán la presión. Sabiendo leer la política
mexicana, si nos dicen que no habrá acuerdo alguno, tal vez (ojalá) signifique
lo contrario. Esto es un proceso en construcción permanente, sin embargo el
tiempo corre.
Más referencias:
Byrd Hagel Resolution. Senado de Estados
Unidos: http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html
The Runway Summit: The
Background Story of the Danish Presidency of COP 15, the UN Climate Change
Conference. Per Meilstrup.
Articulo de Nature. Rogejl, Joeri et al. (2010), ‘Copenhagen Accord Pledges Are Paltry’,
Nature,vol. 464, 21 April 2010. Online, HTTP: [www.nature.com]
Domingo 29 de Noviembre de 2010.
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