sábado, 21 de junio de 2014

Integrating CBM into MRV activities of projects financed by the Alliance in the Early Action Areas of REDD+ in Mexico (2013)

Consultancy report prepared for The Nature Conservancy (TNC).

This document presents a basic approach to community based monitoring (CBM) in the
Mexican setting of REDD+. The objective is to present firstly, a brief description of the
projects  being  implemented  in the  early  action  areas  (EAA)  financed  by the  Alliance
Mexico REDD+ (Alliance), secondly a proposal for the integration of CBM into the projects’
activities and finally a discussion of the potential linkages to the MRV system. The Alliance
is providing resources for the implementation of REDD+ activities in 13 projects located
within the EAA of Chihuahua, Yucatan Peninsula, Chiapas, Cutzamala Basin and Oaxaca.
These projects are implementing different activities to mitigate climate change including a
wide variety of actors, strategies and scopes. The creation of a comparable and consistent
system to monitor, report  and  verify the  outcomes  of  implementation  will  allow the
Alliance to evaluate the potential contribution of the projects to reduce carbon emissions
and increase carbon removals in the EAA as part of REDD+; moreover the information to
be produced can be compatible with national MRV systems and be integrated later into
the monitoring systems for REDD+.

Part of this work was presented in Warsaw during COP 19.

Side event of community forest monitoring for REDD+.

The report can be accessed in the following link: http://alianza-mredd1.org/uploads/ckfinder_files/files/4_1_2_7%20Report%20CBM%20in%20Alliance%20REDD%2B%20Balderas%20vf%202013.pdf

Please cite as:
Balderas  Torres,  A.  2013.  Integrating  CBM  into  MRV activities of projects financed by the Alliance in the Early Action Areas of REDD+ in Mexico. The Nature Conservancy. Consultancy Report, Mexico, D.F.

White Paper: Opportunities and challenges for integrating CBM into MRV systems for REDD+ in Mexico (2013).

Consultancy report prepared for The Nature Conservancy (TNC).

Executive Summary Community based monitoring (CBM) can offer good options to engage
local communities in the management of natural resources and to help generating the
information necessary for REDD+. New technologies are being used to create flexible and
innovative on-line systems to monitor natural resources. It is necessary to create flexible
options to make the best use of these tools and include them into basic systems for the
representation of lands and the system to generate carbon stock change factors in REDD+.

Part of this work was presented in Warsaw during COP 19.

Side event of community forest monitoring for REDD+.

The report can be accessed in the following link:
http://alianzamredd.org.mx/uploads/ckfinder_files/files/4_1_2_7%20%20WhitePaper%20Community%20based%20monitoring%20Balderas%20vf%202013.pdf

Please cite as:
Balderas  Torres,  A.  2013.  Opportunities  and  challenges  for integrating CBM into MRV systems for REDD+ in Mexico. The Nature Conservancy. Consultancy Report, Mexico, D.F.

jueves, 24 de abril de 2014

Producción y Consumo Sustentable (La Jornada, Clavius 13, Abril 2014).



Producción y consumo sustentable.

Arturo Balderas Torres. Egresado de ingeniería ambiental ITESO y ha sido académico del ITESO; es investigador postdoctoral del Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental de la UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I, abalderastorres@gmail.com.

El objetivo de éste artículo es describir algunas causas de los problemas ambientales y cómo la adopción de prácticas de producción y consumo sustentable pueden contribuir a su solución.

El impacto de la sociedad sobre el medio ambiente se puede ver en dos vertientes distintas: por un lado en el agotamiento de los recursos naturales (p.e. cambio de uso de suelo, deforestación, sobreexplotación de pesquerías, explotación de recursos no renovables como el petróleo y productos minerales, y la desaparición de especies de animales y plantas); y en una segunda instancia en la acumulación de contaminantes en los cuerpos de agua, la atmósfera y el suelo por las descargas, emisiones y generación de residuos.

El impacto ambiental de la sociedad puede describirse en función de tres variables. En primer lugar depende del tamaño de la población. En segundo lugar depende del estilo de vida o nivel de afluencia de la población; es decir de los niveles de consumo de recursos y de generación de residuos. Y en tercer lugar, de la tecnología utilizada para producir los bienes y servicios que consumimos y para procesar o ‘deshacernos’ de los residuos que generamos como sociedad. Así se obtiene la ecuación I=PAT, donde el Impacto ambiental es una función de la Población, Afluencia y Tecnología (p.e. Chertow, 2000).

Desde finales de los sesenta sabemos que el crecimiento poblacional plantea retos enormes a la humanidad (p.e. Hardin, 1968); por esta razón se han realizado grandes esfuerzos por frenar la explosión demográfica. El caso extremo es la política de hijo único en China. Sin embargo, ahora sabemos que una población pequeña también puede tener un gran impacto ambiental negativo si su nivel de consumo es muy elevado. Por ejemplo, según cálculos de Kevin Anderson de la Universidad de Manchester, entre 40% y 60%  de las emisiones de efecto de invernadero que contribuyen al cambio climático, son producidas por entre el 1% y 5% de la población de mayores ingresos y nivel consumo a nivel mundial (Anderson, 2013). Así, el 1% de la población seríamos responsables del hasta el 60% de la contribución humana actual al cambio climático. Un indicador rápido para saber si estamos en ese grupo, es sí viajamos alguna vez por año en avión. Los problemas ambientales pueden emerger si somos muchos acumulando un pequeño impacto, o si somos relativamente pocos con un gran impacto individual.

Para poder generar un modelo social sustentable necesitamos respetar los límites de los ecosistemas. En primera instancia no debemos utilizar los recursos naturales renovables a una tasa mayor que su ritmo de regeneración; en segundo lugar no deberíamos generar residuos, descargas o emisiones a la atmósfera a un ritmo mayor a su tasa de asimilación natural. Éstas son dos de las reglas de sustentabilidad del economista ecológico Herman Daly (1990). Al contener el impacto ambiental dentro de estos límites, estaremos viviendo de acuerdo a la capacidad de carga del planeta.

Si contrastamos éstas reglas con la situación actual identificaremos retos y oportunidades para generar soluciones que nos permitan avanzar hacia la sustentabilidad. En este contexto los centros de investigación, desarrollo e innovación de las universidades y el sector privado tienen la misión de generar, comunicar y contribuir a la aplicación del conocimiento nuevo y las tecnologías que contribuyan a resolver estos problemas.

Para fines prácticos, ya contamos con la mayoría de la tecnología necesaria para resolver los problemas ambientales. Es posible listar las tecnologías para el tratamiento de aguas residuales y de emisiones a la atmósfera, para el reciclaje de residuos, la generación de energía por fuentes renovables y el manejo de recursos naturales. El gran reto que tenemos pendiente como sociedad, es la integración de éstas tecnologías y conocimiento en nuestras prácticas de producción y de consumo y en última instancia en nuestro estilo de vida.

Más que una solución técnica, lo que necesitamos es una solución social que nos permita alinear el sistema económico, legal y cultural para vivir dentro de la capacidad de carga del planeta. En última instancia hace falta una renovación de los valores éticos que están detrás de estos sistemas para incluir criterios de sustentabilidad ambiental.

Referencias.
Chertow, M.R. 2000. The IPAT equation and its variants. Journal of Industrial Ecology 4 (4):13-29.
Hardin, G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science. New Series, Vol 162, No 3859. pp. 1243-1248.
Anderson, K. 2013. Presentación en el evento Paralelo: “Global Carbon Budget 2013: rising emissions and a radical plan for 2 degrees” en la COP 19 organizado por la Universidad de East Anglia y CICERO (Center for International Climate and Environmental Research). Proyecto: www.globalcarbonatlas.org.

Daly, H. 1990. Commentary: Toward some operational principles of sustainable development. Ecological Economics, 2, pp. 1-6.


Agradezco a Francisco Morfín Otero por la invitación a colaborar en éste suplemento. ¡Gracias Paco!

lunes, 27 de enero de 2014

Mecanismos de mercado para la mitigación del cambio climático, opciones de política pública en México (Working Paper, Mayo 2013)

Trabajo Presentado en el IV Simposio Internacional del Carbon en México, Texcoco, Mayo de 2013.

Working Paper.

Diseño de mecanismos de mercado para la mitigación del cambio climático: opciones de política pública en México.

Balderas-Torres, Arturo.

Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), antigua carretera a Pátzcuaro 8701, CP 58190 Morelia, Michoacán, México
CSTM, Twente Centre for Studies in Technology and Sustainable Development/LSEB, Laboratory for Social Interactions and Economic Behavior, University of Twente, Postbus 217, 7500 AE, Enschede, Netherlands

Resumen

Los mecanismos inspirados en mercado para lidiar con la provisión de bienes públicos ambientales tienen sus bases teóricas en los procesos de negociación Coaseana y han sido vistos como alternativas costo efectivas para abordar el problema de las externalidades ambientales. Con base en este fundamento han surgido a nivel global mecanismos para la mitigación del cambio climático como los programas de intercambio de derechos de emisión, los mercados voluntarios de carbono, los programas de pago por servicios ambientales (PSA) y los impuestos a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En México la legislación federal y local en materia de cambio climático propone el uso de instrumentos económicos de mercado para promover las actividades de mitigación. En este trabajo se hace una descripción general de las características, ventajas y desventajas de estos instrumentos de política ambiental y una propuesta de aplicación en México. La mejor opción sería un sistema mixto que incluya un impuesto a las emisiones de GEI para financiar un sistema público de subsidios y PSA en coexistencia con un mercado voluntario de carbono donde las compras hechas por empresas o ciudadanos puedan deducirse del impuesto a las emisiones de GEI. De esta forma se definirían los derechos de propiedad sobre los beneficios y costos ambientales vía los subsidios e impuestos, se reducirían los costos de transacción, al tiempo que la competencia entre los sistemas público (impuesto-subsidio) y privado (mercado de carbono) favorecería la transparencia y eficiencia en la implementación de las acciones de mitigación en ambos casos.

Palabras clave: Protocolo de Kioto, política ambiental, diseño y economía institucional, REDD+.

Introducción

Los gobiernos a nivel internacional están utilizando cada vez más políticas ambientales basadas en mecanismos de mercado como un medio para vincular a los usuarios y proveedores de servicios ambientales, tales como la mitigación del cambio climático y así favorecer la conservación y provisión de los mismos, a niveles socialmente óptimos. México no es la excepción, la Ley General de Cambio Climático (LGCC) y las Leyes y proyectos de Ley estatales de cambio climático de varios estados y el Distrito Federal hacen referencia al diseño, uso y promoción de mecanismos de mercado y de comercio de emisiones como instrumentos económicos de política climática[1]. La intención de éstas políticas es ayudar a resolver la conocida falla de mercado de las externalidades ambientales y problemas como el parasitismo (free-riding) que aparecen cuando los servicios ambientales son considerados como bienes públicos (Pigou, 1932; Bator, 1958; Samuelson, 1954; Cornes y Sandler, 1996; Stern, 2006). La teoría económica clásica indica que los mercados fallan en proveer los servicios ambientales a niveles óptimos porque los precios de los bienes y servicios por lo general no incluyen el valor social que se le da al medio ambiente (p.e. Landell-Mills y Porras, 2002). Una de las opciones para corregir ésta falla de mercado es integrar el valor de la externalidad ambiental en el precio de bienes y servicios, a través de impuestos o subsidios, o desarrollar mecanismos de mercado ad hoc enfocados en la provisión de los servicios ambientales (p.e. Perman et al., 2003). El objetivo de este trabajo es describir algunas de las opciones y características de las políticas públicas ambientales basadas en mercado que podrían adoptarse para la de mitigación del cambio climático con una aplicación al caso de México.

Antecedentes y Marco Teórico

Los instrumentos económicos de política ambiental buscan cambiar el comportamiento de las personas o empresas por medio de incentivos que son creados al modificar los precios y mercados de ciertos bienes y servicios y así alcanzar un objetivo ambiental particular; en contraste las políticas ambientales de comando y control buscan imponer obligaciones o restricciones directas a las actividades de los agentes regulados (p.e. Perman et al., 2003). En este contexto, la ventaja de los mecanismos de mercado es que ayudan a desarrollar las opciones de mitigación del cambio climático o de conservación ambiental de una forma costo-efectiva (Aldy et al., 2003). La principal ventaja de los mecanismos de mercado es que promueven el uso eficiente de los recursos a través del equilibrio entre la "oferta" y "demanda" (Landell-Mills y Porras, 2002), al tiempo que facilitan la adopción de objetivos para la gestión de recursos naturales en un sentido social más amplio (Muradian et al., 2010).
En 1960 Ronald Coase argumentó que la posibilidad de negociación entre diferentes actores, en este caso los proveedores y usuarios de los servicios de mitigación del cambio climático, en lo que podría llamarse un mercado, permitiría obtener resultados eficientes y socialmente óptimos en comparación con el marco institucional más rígido asociado a la legislación de responsabilidad, daños y compensación (en inglés Law of Torts). En este contexto, los actores pueden cubrir los costos de acudir a las cortes para resolver sus conflictos de responsabilidad y daño, o llegar a un acuerdo entre ellos sin ir a juicio. Aquí, el "mercado" se entiende como un "espacio" creado por el marco institucional para que estos proveedores y usuarios puedan reunirse y establecer acuerdos mutuamente satisfactorios. Algunos ejemplos de sistemas inspirados en éste tipo de negociaciones para la mitigación del cambio climático, son los mercados de carbono bajo el Protocolo de Kioto (PK) dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC)(p.e. Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)), los mecanismos de mercado que podrían incluirse como parte del programa internacional para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo (REDD+), los mercados voluntarios de carbono, así como los programas de pago por servicios ambientales (PSA)(p.e. CMNUCC, 2012; Peters-Stanley et al., 2011; Pagiola et al., 2002).
Los requisitos para realizar negociaciones Coaseanas eficientemente, en este caso aplicado a la provisión de los servicios de mitigación del cambio climático, serían las siguientes: se deberían asignar los derechos de propiedad sobre los beneficios y costos ambientales (i.e. adoptar en la legislación el principio de compensación por desarrollar acciones de mitigación y el principio de responsabilidad o ‘el que contamina paga’ por la generación de emisiones de GEI respectivamente); no debería haber costos de transacción en la negociación, implementación, certificación, monitoreo y verificación de los acuerdos para el desarrollo de las medidas de mitigación en el mercado; y debería contarse con toda la información sobre los beneficios y costos asociados a las diferentes acciones y opciones de mitigación y los daños por no desarrollar las acciones (Coase, 1960; Zerbe, 1980; Wohar, 1988; Balderas-Torres et al., 2013a). Aunque éstas condiciones difícilmente se cumplen en la práctica, por ejemplo difícilmente se eliminarán todos los costos de transacción, este enfoque se ha convertido en la base para establecer los mecanismos de mercado y comercio de derechos de emisión como instrumentos de política ambiental primero en EE.UU. y ahora globalmente (Voss, 2007).
En los mercados de carbono, es posible desarrollar proyectos específicos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) o incrementar la absorción de carbono en sumideros (p.e. bosques y selvas). Los beneficios para la mitigación del cambio climático de un proyecto, son cuantificados al estimar las reducciones de emisiones o aumento de captura de carbono en comparación con un escenario de línea base (i.e. lo que habría ocurrido en ausencia de la intervención) en términos de las toneladas de dióxido de carbono equivalente (tCO2eq) que no son emitidas o que son removidas de la atmósfera; la valoración de los servicios de cambio climático y su negociación en los mercados de carbono se cuantifica entonces en términos de las toneladas de CO2eq.
Los compradores en un mercado de carbono son aquellos agentes que generan emisiones de GEI y no pueden desarrollar actividades de mitigación costo-efectivas para cumplir con sus objetivos ambientales. En virtud de la forma en que éstos objetivos ambientales son establecidos, y motivan la participación en los mercados desde el lado de la demanda, existen dos tipos de mercados: los de cumplimiento y los mercados voluntarios.
En los mercados de cumplimiento la demanda es generada al crear una legislación que impone objetivos de reducción de emisiones a un país o sector de la economía; la participación en un mecanismo de mercado ofrece a los agentes regulados la opción de reducir el costo de cumplimiento. Un ejemplo de los mercados de cumplimiento son los mercados de carbono derivados del PK; en ellos la demanda es creada por la obligación legal vinculante adoptada por los países desarrollados que figuran en el Anexo B del PK para reducir sus emisiones de GEI. Éstos países, y los sectores regulados dentro de ellos, pueden comprar ‘créditos de carbono’ vía los mecanismos flexibles del PK para cumplir con sus objetivos (i.e. mecanismos de comercio de emisiones, MDL y JI)(CMNUCC, 1998). Por otro lado como su nombre lo indica en los mercados voluntarios, los compradores no tienen una obligación legal de reducir sus emisiones, sin embargo deciden emprender acciones de mitigación del cambio climático. En éste contexto las empresas y las personas compran los certificados de reducción de emisiones o de captura de carbono con el fin de cumplir con objetivos de política ambiental interna, por razones de responsabilidad ambiental o social, mercadotecnia verde o como una fase de pre-cumplimiento ante nuevas políticas públicas ambientales (Peters-Stanley y Hamilton, 2012).
Por el lado de la oferta, para poder acceder a los mercados de carbono, el desarrollador de un proyecto debe registrarlo y certificarlo de acuerdo a las metodologías aprobadas por ejemplo dentro de la CMNUCC o por organizaciones de certificación en el mercado voluntario (p.e. Voluntary Carbon Standard, Plan Vivo). Una vez que ha certificado el proyecto, el desarrollador puede "vender" o negociar los certificados de reducción de emisiones o créditos de carbono en los mercados correspondientes. Para que un mercado sea efectivo, los incentivos para los desarrolladores de proyectos deberían al menos igualar los costos de participación e implementación de dichas actividades. Los mecanismos de mercado necesitan estimular la demanda y valoración de los bienes o servicios ambientales a niveles específicos para asegurar el desarrollo de proyectos para su provisión.

Mercados de Carbono en México.

México es un país en desarrollo con un alto grado de urbanización y de actividad industrial, ocupando el decimoprimer sitio entre los países con más emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)(Vance, 2012). En 2008 México fue uno de los primeros países en expresar un compromiso voluntario para reducir sus emisiones de GEI (Adam, 2008) el cual ha quedado registrado bajo la CMNUCC y en la LGCC (SEMARNAT, 2012a). El objetivo indica que México habrá reducido sus emisiones de GEI en un 30% en 2020 (CMNUCC, 2011), y el 50% en 2050 (SEMARNAT, 2012a), para lo cual se desarrollarán como parte de la estrategia nacional mecanismos basados ​​en el mercado con una importante participación del sector forestal en el contexto de REDD+ (PECC, 2008; CONAFOR, 2010). En el sector forestal en específico, México tiene amplia experiencia en el programa nacional de pago por servicios ambientales (PSA); desde la administración federal 2006-2012 se ha apostado por el desarrollo de mercados locales de servicios ambientales (Presidencia, 2007). Además hay una serie de proyectos de captura de carbono en el mercado voluntario, incluyendo los proyectos Scolel-té y Neutralízate (ICCC, 2007). Según la LGCC el uso de mecanismos de mercado como instrumentos de política climática permitirá desarrollar acciones de mitigación costo eficientes (Art. 33-II), las cuáles serán reguladas por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (Art. 47-VIII). Además el artículo 95 indica que se dará libertad a los interesados que deseen participar en los mercados internacionales de carbono. En el contexto de las regulaciones en materia de cambio climático a nivel estatal y en el Distrito Federal es posible identificar dos posturas en relación a los mecanismos de mercado. Por un lado se indica que se promoverá la participación en los mercados internacionales de carbono en términos establecidos en el Protocolo de Kioto (PK) (p.e. D.F., Guanajuato, Puebla, Baja California, Quintana Roo, Chiapas); en una segunda línea también se buscaría generar mercados de carbono a nivel local (p.e. Coahuila, D.F., Quintana Roo).

Metodología.

Existen diferentes tipos de mecanismos de mercado para valorar los servicios ambientales. Este trabajo presenta a continuación una breve descripción de las principales características de algunos de ellos con base a la teoría económica y los ejemplos que se han desarrollado a nivel internacional y en México. Las opciones de política pública descritas son las siguientes: sistema de intercambio de derechos de emisión con tope de niveles de emisión (Cap-and-Trade, en inglés) y su extensión a nivel micro en los sistemas de comercio individual de carbono; los programas de pago por servicios ambientales (PSA) y otros programas de subsidios; los mercados voluntarios de carbono y los impuestos a las emisiones de GEI. Después de la descripción se presenta una tabla resumen concentrando las características de cada tipo política seguida de la discusión y conclusiones sobre cómo podría realizarse la implementación de éstos instrumentos económicos en México.

Mecanismos de Mercado Disponibles como Opciones de Política Pública

Sistemas de Intercambio de Derechos de Emisión con Tope de Niveles de Emisión.

Este es un instrumento económico de política ambiental, que surgió como una alternativa a las regulaciones de comando y control, ya que permite al regulador controlar los niveles de contaminación y reducir los costos de control de la contaminación (p.e. Hanley et al., 1997). Siguiendo los pasos típicos para el establecimiento de éstos sistemas (p.e. Tietenberg, 2003; Hanley et al., 1997; Perman et al., 2003), el regulador debe primero fijar un límite para indicar el nivel máximo permitido de un contaminante o de emisiones en un sistema (p.e. a nivel estatal, sectorial o nacional). Después debe crear un número equivalente de unidades o permisos de emisión del contaminante los cuales se distribuyen entre los diferentes emisores regulados (p.e. empresas). Esta asignación puede hacerse con o sin costo para los actores regulados, lo que podría representar una fuente de financiamiento público; además la asignación podría hacerse proporcionalmente a las emisiones de cada actor previas al inicio del programa o por medio de subastas. Si al final del periodo de reporte determinado las empresas producen más emisiones que el número de "permisos" con los que cuentan, entonces son sancionadas y multadas. Así, las empresas tienen las siguientes opciones: mantener los niveles de emisión dentro de su asignación inicial de permisos (p.e. trabajando menos horas); volverse más eficientes y reducir las emisiones de sus operaciones; comprar permisos a otras empresas que estén dispuestas a venderlos; o no hacer nada y pagar la multa correspondiente. En estos sistemas las empresas pueden reducir el costo de control de la contaminación al comparar su costo interno de abatimiento, que normalmente es desconocido para el regulador y las otras empresas, con el precio de los permisos en el mercado y el costo de las multas por incumplimiento; son éstos factores en combinación con la magnitud del objetivo de reducción de emisiones lo que determina el precio que los permisos de emisión podrían tener en el mercado. Por lo general, las empresas pueden negociar los permisos durante un periodo de tiempo hasta que sean retirados del mercado, caduquen o los utilicen en sus inventarios y reportes para demostrar el cumplimiento con sus objetivos de reducción de emisiones (p.e. anualmente).
Después de establecer el tope de emisiones y asignar los permisos, el gobierno debe regular el comercio de emisiones, verificar el cumplimiento de la regulación (i.e. que no haya emisiones sin permisos o evasiones como uso de combustibles provenientes del mercado negro), y establecer nuevos límites de reducción de emisiones. En el contexto del PK los permisos de emisión se denominan como unidades de cantidad –de emisiones- asignadas a nivel de país entre los participantes en el PK (AAU por sus siglas en ingles). A nivel proyecto es posible generar unidades o ‘permisos de emisión’ adicionales, tales como los certificados de reducción de emisiones (CER) dentro del esquema MDL, o las unidades de reducción de emisiones dentro del esquema de implementación conjunta (URE en JI). Estas unidades se llaman comúnmente créditos o bonos de carbono, representan una tonelada de CO2eq no emitida o removida y sustituyen a las emisiones por la parte o país comprador. Desde mediados de la década pasada ha sido posible desarrollar proyectos MDL en países no listados en el Anexo B, en desarrollo, para fungir como proveedores en el mercado y vender los créditos de carbono en éste mercado de cumplimiento.

Comercio Individual de Carbono (Personal Carbon Trading, PCT)

Los sistemas de comercio de emisiones descritos en la sección anterior generalmente se enfocan en los sectores productivos de la economía, a nivel de grandes empresas en especial de instalaciones de uso intensivo de energía (Aldy et al., 2003). Estos programas no están diseñados para la participación a nivel micro o de ciudadanos debido a los grandes costos administrativos y de transacción que esto implicaría en el monitoreo de los límites de emisión y de reporte (Lockwood, 2010), de esta forma la población en general ha quedado desvinculada de éste tipo de esfuerzos de mitigación del cambio climático. Si se creara un sistema de comercio de carbono a nivel individual, se podría involucrar activamente a la población en la mitigación del cambio climático contribuyendo así a promover los cambios de comportamiento necesarios (Fawcett y Parag, 2010); además esto también ayudaría a definir los derechos de propiedad del medio ambiente (Fawcett y Parag, 2010) creando responsabilidades sobre las emisiones hechas por encima de los límites establecidos. Al igual que el comercio de emisiones a nivel macro, el comercio personal de carbono requeriría la asignación de derechos de emisión a los ciudadanos, a los cuales se les descontarían las emisiones de cualquier actividad realizada; como en los sistemas existentes, los derechos de emisión podrían ser objeto de comercio entre los ciudadanos (Parag y Eyre, 2010) lo que permitiría a aquellas personas que generen emisiones por debajo de su asignación per cápita anual vender los permisos excedentes y beneficiarse económicamente. Las implicaciones del comercio de carbono personal se han analizado para países desarrollados (i.e. los EE.UU. y algunos países de Europa) (Fawcett, 2010). A nivel micro el comercio individual de carbono podría tener diferentes alcances (Fawcett y Parag, 2010), podría enfocarse considerando las emisiones de toda la economía (FEASTA, 2008), centrarse en sectores específicos como el consumo de energía en los hogares (Niemeier et al, 2008; Eyre, 2010) o en las emisiones del transporte (Raux y Marlot, 2005); sin embargo aún no se ha instituido a gran escala en ningún país.

Pago por Servicios Ambientales (PSA) y Programas de Subsidios

En el contexto de los esfuerzos de mitigación del cambio climático los programas de PSA pueden utilizarse como instrumentos de política ambiental para reducir emisiones en el sector forestal principalmente para valorar e incentivar la reducción de emisiones por deforestación como parte de REDD+ (Balderas Torres y Skutsch, 2012). El manejo sustentable de bosques y selvas ayuda a mitigar al cambio climático al reducir las emisiones por deforestación y degradación forestal y favorecer la captura de carbono en la vegetación y suelos. Los programas de PSA se refieren a transacciones voluntarias entre por lo menos un proveedor y un usuario de un servicio ambiental, el cual es condicionado a desempeño (Wunder, 2005). Los elementos básicos en el diseño de estos programas son: la definición del servicio que ha de ser valorado, el objetivo del programa, la escala de aplicación, la estimación de la oferta y la demanda potencial, y el establecimiento de un marco normativo/institucional adecuado (Landell-Mills y Porras, 2002). Es el potencial de una posible negociación entre el proveedor y el usuario lo que asemeja a los PSA con las negociación de Coase. Sin embargo, los PSA y los sistemas de intercambio de emisiones tienen diferencias sustanciales.
Una diferencia esencial entre los PSA y los sistemas de comercio de emisiones es la forma en que se fundamenta inicialmente la valoración ambiental. En los PSA, la valoración es motivada por la escasez real de un recurso natural causada por su continua degradación (Kinzig et al., 2011; Kroeger y Casey, 2007) y no por el valor percibido sobre la escasez de los permisos (i.e. Tietenberg, 2003). Así, los programas de PSA por lo general tienen como objeto valorar recursos naturales específicos, muchas veces delimitados geográficamente. Sin embargo, teniendo en cuenta los problemas para coordinar a un gran número de compradores (p.e. todos los usuarios del recurso hídrico de una cuenca), en los programas de PSA es el gobierno quien por lo general actúa como comprador único en nombre de los usuarios del servicio ambiental, como es el caso del programa nacional de PSA en México (Muñoz-Piña et al., 2008). En este contexto la posibilidad para negociar entre proveedores y el comprador es mucho más limitada que en el caso del comercio de emisiones. Normalmente el pago o el precio del servicio ambiental se traduce en un pago fijo por hectárea por año basado en estudios del costo de oportunidad de actividades productivas alternativas a la conservación forestal (Muñoz-Piña et al., 2008). Los pagos se ofrecen a los proveedores generalmente por medio de convocatorias abiertas, las cuales son limitadas por el presupuesto público siguiendo reglas de operación relativamente poco flexibles (p.e. solo se puede aplicar al programa en ciertas fechas durante el año y sólo en zonas elegibles definidas previamente por el regulador). En este contexto los propietarios o comunidades deciden voluntariamente si aplican o no al programa así como el nivel de implementación en cuanto al número de hectáreas, pero por lo general no pueden determinar el tipo de servicios ambientales que pueden proveer (i.e. elegibilidad en el programa), ni negociar el nivel del pago.
Cuando los esquemas de financiamiento de PSA vinculan directamente a los usuarios del servicio ambiental, existen más probabilidades de que el programa sea sustentable a largo plazo (Pagiola et al., 2002). Por ejemplo en el caso del programa nacional de PSA en México, una parte del presupuesto del programa se recauda vía el cobro de derecho de explotación de aguas subterráneas y otra parte corresponde a asignación directa presupuestal en el congreso (Muñoz-Piña et al., 2008). Así el financiamiento para los pagos no está necesariamente ligada a los usuarios, lo que por un lado significa que el pago hecho por un usuario no se aplicará necesariamente en su misma cuenca hidrológica (dependerá de si los proveedores de la cuenca envían su solicitud de participación y si ésta es aprobada por el regulador); por otro lado si el nivel de cobro establecido por el regulador, vía un cobro o impuesto ambiental, no es lo suficientemente alto, no será posible incentivar entre los usuarios un cambio de comportamiento para reducir la presión sobre los recursos o servicios naturales. En este sentido la valoración ambiental en un PSA es más insensible a la demanda y el sentido de la escasez del servicio ambiental entre los usuarios. Al ser programas predominantemente públicos, lograr el cambio institucional en las reglas de operación y financiamiento para lograr una mayor valoración, es más lento que en el caso de los mecanismos de negociación directa entre usuarios y proveedores. Cabe recalcar también el riesgo de que si no existe la transparencia debida en la designación de áreas elegibles, evaluación de solicitudes, asignación de recursos y evaluación de desempeño en la implementación del programa, éste tipo de programas públicos pueden ser más vulnerable a intereses de grupos políticos.
Otra diferencia es que el desempeño en los programas PSA por lo general no se mide de forma exhaustiva en términos cuantitativos contrario a la cuantificación directa en los sistemas de comercio de emisiones y mercados de carbono (i.e. en tCO2eq, o en términos de la disponibilidad de agua en metros cúbicos en caso de servicios hidrológicos); en los programas de PSA a veces se asume que la conservación cualitativa de ciertos atributos ambientales (p.e. la cobertura de copa en un bosque) es suficiente para garantizar la prestación de los servicios ambientales.
Los PSA son estrategias orientadas al sector forestal, sin embargo también es posible crear sistemas de subsidios públicos para la implementación de otras medidas de mitigación (p.e. tarifas preferenciales para los generadores de energía renovable o pagos para el reciclaje de residuos). En estos casos los interesados no deben cubrir grandes costos de certificación y transacción, en comparación con los mercados de carbono, bajo el supuesto que el regulador los ha cubierto al establecer el marco institucional macro para el PSA o el programa de subsidios.

Mercados Voluntarios de Carbono.

Como se mencionó anteriormente la diferencia fundamental entre los mecanismos de cumplimiento y el mercado voluntario reside en la motivación de los compradores a participar en los programas. Al igual que con los programas de PSA en los mercados voluntarios la valoración del medio ambiente no se basa en un valor de escasez artificial fijado por el marco institucional (i.e. los límites de emisión y las sanciones o multas por no cumplimiento). De forma similar a lo ocurre en los mercados de cumplimiento, en los mercados voluntarios se ofrecen incentivos basados en el desempeño cuantitativo (i.e. emisiones evitadas o la cantidad de carbono removido), siendo sensibles a la demanda y la oferta en términos de cantidades de créditos de carbono negociados por los proveedores y usuarios así como en la fijación de precios. Los desarrolladores de proyectos deben cubrir los costos de transacción aunque estos suelen ser menores en comparación con los mercados de cumplimiento.
Los diferentes esquemas y estándares del mercado voluntario han surgido en parte para dar respuesta a algunas carencias de los mercados de cumplimiento, cabe destacar las siguientes: para desarrollar actividades no contempladas dentro de las metodologías MDL; para certificar que los proyectos, incluyendo los del MDL, generan beneficios sociales o ambientales específicos (p.e. Gold Standard, CCBA); para permitir la participación de actores de países que no ratificaron el PK o no participan en mercados de cumplimiento; y para favorecer el desarrollo de proyectos de una forma más rápida y con menores costos de transacción que en los mercados de cumplimiento.
En los mercados voluntarios la demanda está asociada a razones positivas que se pueden vincular más directamente a la valoración de los recursos naturales y servicios ambientales y que se ven reflejados en la conservación de una zona geográfica o intervención con un grupo social concreto, al sentido de responsabilidad ambiental o en el aumento de los ingresos asociados a la mercadotecnia verde. El sentido de responsabilidad ambiental, la transparencia en el uso de recursos y el potencial de acceder a otros co-beneficios, además de la mitigación del cambio climático (p.e. mejor calidad del aire a nivel local, o tener acceso a sitios de recreación en sitios de conservación forestal) son elementos que aumentan la valoración ambiental y demanda potencial en los mercados voluntarios (Balderas-Torres et al., 2012; Balderas-Torres, 2012). Aunque los mercados voluntarios representan aún una mínima parte de los mercados de carbono, sólo el 0,3% de carbono comercializado a nivel mundial (Ziegler et al., 2011), éstos tienen la virtud de ofrecer una opción directa de mitigación del cambio climático a nivel micro a sectores no regulados y a ciudadanos como es la intención de los sistemas de PCT; además mandan importantes señales sobre las medidas requeridas para mitigar el cambio climático (Linacre et al., 2011).

Impuesto a las Emisiones de GEI.

Otro instrumento económico de política ambiental que modifica los precios de bienes o servicios buscando reducir la presión sobre los recursos naturales son los impuestos ambientales, en éste caso los impuestos a las emisiones de GEI. Considerando que el consumo de un recurso natural, por ejemplo el consumo de combustibles fósiles es sensible al precio (a menor precio habrá mayor consumo), el regulador puede crear un impuesto ambiental que represente el costo social de la contaminación para que al aumentar el precio se reduzca el nivel de consumo y por ende de las emisiones asociadas a un nivel óptimo. Sin embargo es difícil determinar cuáles serían los daños atribuibles al cambio climático, además deberían crearse mecanismos ad hoc para imponer los impuestos a las diferentes actividades que generan las emisiones de GEI (p.e. combustibles fósiles, manejo de residuos y descargas residuales, procesos industriales, deforestación, etc.).
Al igual que en el caso de programas de PSA o subsidios ambientales la valoración ambiental es dada por el regulador y no por los usuarios directos. Normalmente el objetivo de los impuestos es lograr reducciones como un porcentaje de las emisiones originales, en este caso el incentivo o los beneficios son las emisiones no hechas debido al aumento del precio y corresponden al gasto evitado entre empresas y ciudadanos (ahorro por reducir el pago de impuesto). Esto significa que a diferencia de los sistemas de intercambio de derechos de emisión y los mercados voluntarios, un sistema basado exclusivamente en la creación de impuestos ambientales presupone que no es necesario desarrollar proyectos individuales de mitigación (para proveer créditos de carbono), por lo que no sería necesario cubrir los costos de transacción de certificación bajo los estándares de cumplimiento o voluntarios para cada acción de mitigación. Esto también significa que solamente aquellos actores que actualmente generan las emisiones de GEI podrían ‘beneficiarse’ si deciden desarrollar acciones de mitigación; el corolario es que no habría incentivos para actores que sin tener niveles altos de emisión pudieran desarrollar acciones independientes de mitigación (p.e. generación de energía renovable o reforestación y conservación forestal) para así contribuir a la mitigación del cambio climático. Esta situación también aparecería en los sistemas de intercambio de derechos de emisión en los casos en los que nos permita el desarrollo de proyectos para generar créditos adicionales de carbono (i.e. MDL, JI).
En términos administrativos el costo de supervisar el sistema dentro de los sistemas fiscales existentes sería más sencillo en comparación con uno nuevo para verificar el cumplimiento con los límites de emisión y la contabilidad de derechos de emisión entre las empresas reguladas o ciudadanos como en el caso de PCT. Sin embargo, en este contexto se corre el riesgo de que si los ingresos resultantes del pago de impuestos de las emisiones que sí fueron generadas, no son etiquetados y manejados transparentemente, éstos pueden terminar siendo tan sólo un mecanismo más de financiamiento público sin que se destinen necesariamente a los programas ambientales (Hanley et al., 1997). Más aún, en un sistema público el marco institucional sería menos flexible, como se mencionó en la sección de PSA, lo que puede reducir la competitividad así como los incentivos para generar diferentes opciones de mitigación. Otro problema es que si el sistema no es controlado correctamente podría aumentar la evasión de impuestos (i.e. robo y venta clandestina de combustibles). Cuando los recursos provenientes de los impuestos se destinen a financiar programas de subsidios, aún si los costos de transacción se mantienen comparativamente bajos, se pueden generar los problemas que también han sido descritos en la sección de PSA en los casos en que los programas sean poco transparentes y discrecionales y se orienten más a fines políticos y no a la generación de resultados ambientales.

Discusión y Conclusiones

La Tabla 1 presenta un resumen de las características de los mecanismos de mercado descritos aquí. Cada opción tiene sus fortalezas, debilidades y riesgos. Considerando los prerrequisitos para la operación de los mecanismos de mercado, un paso inicial para la implementación de cualquier opción de política pública sería la definición de los derechos de propiedad sobre los beneficios y costos ambientales. Esto puede hacerse reconociendo el derecho de aquellos que realicen actividades de mitigación del cambio climático a recibir una compensación por los beneficios ambientales generados; esto sería algo similar a los beneficios que deberán recibir aquellos propietarios de terrenos forestales que conserven y mejoren servicios ambientales en el marco de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (Art. 134bis, SEMARNAT, 2012b).

Tabla 1. Principales características de los diferentes mecanismos de mercado como opciones de política pública ambiental.
Opción
Demanda/Usuarios
Oferta/Proveedores
Negociación y Valoración
Costos de Transacción
Resultados
Comentarios (Requisitos, Riesgos)
1)Intercambio de Derechos de Emisión


PCT
Sectores económicos regulados.



Todos los sectores e individuos.
Empresas/personas con derechos de emisión excedentes; desarrolladores de proyectos cuando es permitido agregar créditos de carbono (p.e. MDL, JI).
Directa entre usuarios y proveedores  o vía intermediarios.
Precio depende de multas, límites de emisión y costo de abatimiento.
Altos costos de transacción, certificación (p.e. mercado internacional  PK). Alto (reporte y monitoreo de límites de emisión).
Basados en desempeño (tCO2eq). Competitividad, transparencia en cuanto acciones desarrolladas, flexible, reduce costo de mitigación.
Requiere derechos de propiedad claros (i.e. compensación y responsabilidad legal), asignación derechos emisión, límite de emisiones, multas y garantía de cumplimiento.
2)PSA y programas de subsidios
Gobierno o entidad operadora como representante de usuarios (personas, empresas, organizaciones).
Propietarios de terrenos forestales en zonas elegibles; desarrolladores de acciones de mitigación.
Baja negociación con proveedores, usuarios usualmente no participan. Regulador fija pago según costo oportunidad; recursos de fondos públicos o cobro a usuarios.
No hay costos de certificación para proyectos. Costo estructura PSA, reporte y monitoreo operativo. Flexibilidad baja para proveedores (p.e. fechas, zonas, pago).
Según cumplimiento  con PSA, no en tCO2eq, aptos para deforestación evitada. En otros sectores pagos por desempeño (i.e. energía renovable producida)
En general desvinculación con usuarios. Riesgo que recursos sean usados con poca transparencia o con fines políticos y no con base a desempeño ambiental.
3)Mercado Voluntario
Cualquier individuo empresa u organización, incluyendo al sector público.
Desarrolladores de proyectos.
Directa entre usuarios y proveedores  o vía intermediarios. Precio depende de resp. ambiental, co-beneficios, pre-cumplimiento o  mercadotecnia verde.
Menores costos de certificación vs. mercado cumplimiento. Costo por proyecto y de operadores de estándares.
Igual que en 1). Aptos para captura de carbono forestal y acciones de mitigación en otros sectores.
Escala del mercado aun es muy pequeña en comparación con acciones necesarias; participación sujeta a condiciones de la economía nacional. Diferentes sistemas de certificación pueden tener diferentes métodos.
4)Impuesto a Emisiones
Gobierno como representante de usuarios (personas, empresas, organizaciones).
Sectores/individuos usando  productos/ servicios con gravamen. Incentivos como ahorro por reducción de pago.
No hay negociación. Tarifa fijada por el regulador según meta de reducción de consumo (emisiones) y elasticidad respecto precios. Impuestos ad hoc para cada proceso de generación de emisiones de GEI.
Menor costo por posible incorporación a sistema fiscal existente. No hay costos por proyecto (certificación)
Normalmente se buscan reducciones porcentuales de consumo y emisiones asociadas;  resultados cuantitativos son reflejados en inventarios de emisiones.
Riesgo de aumentar evasión y que recursos sean usados con poca transparencia o con fines políticos y no con base a desempeño ambiental. No hay incentivos positivos. Si consumo es insensible a precio no se reducen emisiones y aumenta costo social.

Por el lado de la demanda, la responsabilidad por las emisiones de GEI podría definirse ya sea vía un impuesto a las emisiones de GEI, o en el caso de los sistemas de intercambio de derechos de emisiones, por medio de las multas por incumplimiento por la generación de emisiones por encima de la cantidad de permisos que posea una empresa regulada o una persona. En ambos casos sería posible para el regulador recaudar recursos vía la venta o subasta de los derechos de emisión o el cobro del impuesto. Sin embargo la creación de un impuesto a las emisiones de GEI tiene la ventaja de que es más fácil de administrar lo que reduciría los costos de transacción del sistema, puesto que no sería necesario que los agentes negocien entre sí esto también reduciría los costos de transacción aún más. Sin embargo una limitante de utilizar solamente un sistema de impuestos es que no se crearían incentivos positivos para aquellos actores que teniendo bajos niveles de emisión pudieran desarrollar acciones de mitigación del cambio climático; además si el impuesto se establece a un nivel bajo o si existe una baja elasticidad entre el precio y el consumo de recursos/generación de emisiones de GEI, las emisiones no se reducirían a los niveles deseados. Por este motivo, sería conveniente utilizar un sistema de impuesto a las emisiones de GEI como mecanismo de financiamiento para programas de incentivos positivos (subsidios) para la implementación de medidas de mitigación (p.e. producción de energía renovable o programas de PSA). Sin embargo al ser un sistema eminentemente público existe el riesgo de que los programas tengan poca transparencia y se privilegien los intereses políticos sobre los resultados ambientales; también se corre el riesgo de que el sistema sea relativamente poco flexible principalmente debido a los tiempos de la administración pública (p.e. autorizaciones presupuestales, cambio de gobierno, etc.). Al no haber una negociación directa entre usuarios y proveedores las ganancias sociales que se busca obtener en los mecanismos de mercado no podrían maximizarse. Como una forma de promover la transparencia en el uso de recursos y obtener una mayor eficiencia social un tercer elemento que podría incluirse en la política ambiental sería la promoción del mercado voluntario de carbono local. Si la compra de créditos de carbono en el mercado voluntario se pueden deducir a los pagos de los impuestos de emisiones de GEI esto fomentará la competencia entre las acciones del sector público y las desarrolladas en los mercados privados. Aquellos actores que no confíen en que sus impuestos estén siendo usados adecuadamente en los proyectos que más les interesen, podrían desarrollar proyectos en el mercado voluntario; al mismo tiempo el regulador tendría interés en demostrar que usa los recursos eficientemente para así no ver reducido el ingreso fiscal ni su credibilidad. De igual forma los desarrolladores de proyectos podrían acudir al mercado voluntario si éste ofreciera mayores incentivos en efectivo o en especie al vincularse con diferentes actores sociales (p.e. empresas, ONGs, fundaciones) como parte de acuerdos más amplios para la valoración de los servicios ambientales (p.e. Balderas Torres et al., 2013b).
La propuesta sería entonces, crear un impuesto a emisiones de GEI como método para inducir cambios de comportamiento para reducir la presión sobre los recursos naturales y financiar programas de subsidios y PSA, al mismo tiempo desarrollar y fortalecer un mercado voluntario local de carbono con bajos costos de transacción, donde las compras hechas por los usuarios de servicios de mitigación del cambio climático puedan ser deducibles del pago del impuesto a emisiones de GEI. Es importante notar que en este esquema mixto la tasa a la que se creara el impuesto en términos de pesos por tCO2eq determinaría las actividades que se implementarían en el mercado; primordialmente se implementarían proyectos con costos de mitigación iguales o menores al nivel del impuesto a las emisiones de GEI.

Agradecimientos
El trabajo aquí presentado está basado en gran parte en la investigación doctoral Balderas-Torres (2012) realizada en el periodo 2008-2012, con apoyo de la Iniciativa Darwin del Reino Unido para el proyecto ‘Mecanismo de mercado para la conservación en el Bosque La Primavera, México’ (proyecto 17027), y con apoyo del proyecto Linking Global Climate Treaties with Degradation in the Dry Tropical Forests in Mexico financiado por NWO de los Países Bajos así como con apoyo de becas conferidas por la SEP y el CONACYT.

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[1] A la fecha de elaboración de éste trabajo fue posible consultar las leyes en materia de cambio climático de Baja California, el Distrito Federal, Chiapas y Quintana Roo así como los proyectos de ley de Puebla, Veracruz, Sonora, Coahuila, Guanajuato, San Luis Potosí.